《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已于2019年11月12日由最高人民法院审判委员会第1781次会议通过,自2020年1月1日起施行。
一、行政协议的立法背景
（一）新修改的行政诉讼法规定行政协议案件的可诉性
2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，并自2015年5月1日起施行。修改后的行政诉讼法第十二条第一款(十一)项明确规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”行政协议案件属于行政诉讼的受案范围；并于新行政诉讼法中第七十八条明确规定了行政协议案件的裁判方式，即”被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”
新修改的《行政诉讼法》仅仅规定了行政协议争议的可诉性，但对什么是行政协议没有作出明确的法律界定。
（二）行政协议的定义
最高人民法院于2015年4月发布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第11条第1款专门对《行政诉讼法》所涉行政协议进行了定义，规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”
二、行政协议作出司法解释的必要性
（一）现有法律就行政协议相关内容作出的规定较少
2015年新施行的《行政诉讼法》和《适用解释》仅对行政协议作了简单的规定，在我国现有的其他法律中并未出现对行政协议相关规定。且《适用解释》也是为了配合修改后的行政诉讼法的实施制定的，远远不能满足司法实践的需要。
（二）行政协议的本质属性决定了其应有规范解释
行政协议不同于民事协议，它是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性：合同的一方当事人是行政机关，履行的是行政职能；同时也具有“协议性”的特别属性：行政机关与相对人经友好协商，在公平、公正的基础上订立的，行政机关不能采取不合理甚至违法手段强迫相对人签订行政协议。
（三）社会的多元化发展引起行政协议须有详细规定
一是城市更新（urben renewal）很突出的促进行政机关使用了大量的行政协议，最常见的土地房屋征收征用补偿协议，那么为了切实保障人民群众在土地房屋征收征用补偿等行政协议案件的合法权益，就需提供更便捷、更高效、更优质的司法救济，才能满足人民群众日益增长的多元司法需求。二是中央多次提出要完善政府守信践诺机制，而行政协议又是行政机关履行政府承诺的一种体现，为确保行政机关按照行政协议约定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的承诺、认真履行签订的各类合同，也需要司法解释对政府建设的加强。
三、行政协议司法解释的要点
（一）准确界定了行政协议的定义和范围
根据该司法解释的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。
除行政诉讼法规定的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议2类行政协议外，另列举矿业权出让协议、政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议、政府与社会资本合作协议等4类行政协议，行政相对人对这6类行政协议提起行政诉讼的，法院应当依法受理。同时，司法解释也明确规定，对于行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
（二）明确了行政协议的诉讼主体资格
该司法解释明确了行政协议诉讼原告资格。行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释根据行政诉讼法的规定，规定了行政协议中的利害关系人的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益，规定了公平竞争权人的原告资格；为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益，规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。
其次，根据行政诉讼被告恒定原则，行政协议被告即行政机关。基于行政协议诉讼“民告官”的定位，司法解释规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。若被告反诉成立，则被告则成为反诉中的原告，与行政诉讼中被告是行政机关的原则相违背。
（三）扩大了行政协议的诉讼种类和确立了不同审判原则
该司法解释为了满足当事人司法需求，并顺应社会发展，根据行政诉讼法的规定，明确扩大了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿等等，基本上包括了所有的行政协议类型，确保当事人的合法权益在行政诉讼中得到全面实现。
行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼，也包括了行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼。司法解释针对不同的诉讼请求，确立了不同的审理规则。司法解释根据当事人的不同诉求，结合行政机关在行政协议中的地位，区别情况规定了举证责任。
（四）确保了行政机关“法无授权不可为”原则的落实
该司法解释坚持对被诉行政行为合法性进行审查，明确规定，人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查，不受原告诉讼请求的限制。
对于合法的行政行为造成损害的，行政机关应当依法补偿。司法解释规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。
四、规范行政协议案件的强制执行，确保行政协议当事人实体权益实现
该司法解释着眼于加强政府诚信建设，确保行政机关按照行政协议约定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，为了确保行政协议当事人实际权益，回应当事人实质诉求，司法解释规定了具体给付判决，明确了行政协议违约责任和行政协议案件中的诉讼类型转换。
同时，基于行政协议诉讼“民告官”的定位，行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的，可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定，向人民法院申请强制执行。主要包括两种情形：一是以行政机关作出的履行协议决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。二是以行政机关作出的处理决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。
作者：代铭，法学学士，广东宝城律师事务所执业律师。
现服务于政府单位，主要负责建筑工程施工合同类的起草、审查，出具相关的法律意见等等。曾参与燕罗街道燕川片区土地整备项目。并擅长于毒品类案件、职务犯罪类、暴力犯罪类刑事案件；民事类案件主要服务于买卖合同纠纷、债权债务纠纷案件；能够快速有效翻译英语合同。