我国城镇国有土地使用权实行期限制度。工业用地最高50年，商服用地最高40年。期限届满后，土地使用权的法律状态如何，长期以来是企业关注但缺乏明确规则的问题。
写这篇文章的时候，小泉律师的心情很是激动。
2011年8月，我作为规划和国土主管部门的法律顾问，第一次参与了一宗到期土地（土地使用年限为20年）续期申请的处理。那是15年前，我已经开始研究工商业用地使用权到期续期的法律政策问题。但当时，甚至后续很长一段时间，土地管理法律层面都找不到可操作的具体规则，研究始终没有成果。
后来《民法典》出台了。第三百五十九条对住宅用地明确了到期“自动续期”的规则，但非住宅用地的续期，只是笼统规定“依照法律规定办理”。实务中，企业面临到期土地时，往往陷入“不敢问、不知道问谁、问了也没有明确答复”的困境。
2025年，我在《国土律师》公众号上写了10余篇文章，从法律、政策、各地实操规定，到香港特别行政区的做法，逐一进行对比研究。我不断呼吁政府尽快出台法律法规，解决企业面临的实际问题，让“物权法定”真正落到实处。
千呼万唤始出来。广州这回走在了全国的前列。
2026年4月15日，广州市规划和自然资源局印发《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》，其中第二十一条首次系统规定了工商业用地使用权续期的申请条件、年限确定、出让金计算及不予续期的具体情形。
本文拟从一线律师法律实务角度，对该条款进行逐层解读，供相关企业家参考。
一、申请主体与申请时限：三类情形的时间节点
（一）到期申请续期
土地使用权人在使用年限届满前1年内，可向政府提出续期申请。
这是最标准的情形。文件明确，除以下几种情况外，“原则上均予以续期”：合同约定到期收回的、未完成履约要求的、欠缴出让金的、土地被认定为闲置的、已纳入近期建设计划的、因公共利益需要收回的、不符合国土空间规划的，以及其他法律法规规定不予续期的情形。
从法律表述看，“原则上”意味着上述负面清单之外的情形，政府负有续期的义务性，而非裁量性。这对企业而言是重要的法律保障。
（二）提前申请续期
这是一个值得关注的制度创新。土地使用权人在使用年限过半且距届满尚余1年以上的，可提前申请续期。
但提前申请需具备“合理事由”。文件列举了两类：一是增资扩产；二是项目已纳入低效用地再开发试点。政府通过这一设计，将续期与企业的实际发展意愿挂钩，鼓励有持续经营能力的企业提前锁定用地预期。
（三）逾期申请续期
这是解决历史遗留问题的通道。对于《指导意见》实施前已到期，或实施时将于一年内到期的土地，企业可在《指导意见》实施之日起两年内（即2028年4月15日前）补申请续期。
需要特别提示：逾期使用期间，计入续期年限。这意味着逾期申请会实际缩减可获得的续期长度，企业应尽早处理，不宜拖延。
二、续期年限：法定最高年限为上限，产业导向决定长短
期年限并非由企业单方选择。文件设定了双重约束：
第一，上限约束。续期年限与剩余年限之和，不得超过该用途土地的法定最高出让年限（工业50年、商服40年）。这一规定的法律逻辑在于，土地使用权出让的法定最长期限具有刚性，不得通过续期变相突破。
第二，产业导向约束。对于工业用地，现行产业导向为鼓励类或允许类且达到产出率标准的，一次续期最长20年；限制类的最长10年。商服用地同理，达到投资强度标准的一次最长20年，不达标的最长10年。
企业应当注意：这里的“达标”与否，直接决定了续期年限的长短，也决定了后续出让金的计算方式。建议企业提前对照《广州市产业用地指南》，评估自身是否达标。
三、出让金计算：达标企业享受70%计收，是本次政策的核心利好
出让金如何计算，是企业最关心的问题。文件区分工业用地和商服用地，分别规定了计算公式。
（一）工业用地
达标企业：
续期应缴出让金 =（续期年限 ÷ 50年）× 法定最高年限基准地价 × 用地面积 × 70%
不达标企业：
续期应缴出让金 =（续期年限 ÷ 50年）× 法定最高年限基准地价 × 用地面积（无七折）
举例说明：
假设某企业在广州拥有10万平方米工业用地，所在区域政府公布的工业用地法定最高年限（50年）基准地价为每平方米1000元。企业申请续期20年，且经主管部门认定达到《广州市产业用地指南》规定的土地产出率标准。
续期年限：20年
法定最高年限：50年
基准地价：1000元/平方米
用地面积：10万平方米
按全额计算（不达标情形）：
20年 ÷ 50年 × 1000元/平方米 × 10万平方米 = 0.4 × 1000元 × 10万 = 4000万元
按七折计算（达标情形）：
4000万元 × 70% = 2800万元
实际减免：
4000万元 - 2800万元 = 1200万元
该企业因达标享受七折优惠，较全额缴交节省1200万元。节省的资金相当于每平方米减免120元，对于10万平方米的工业园区而言，降本效果显著。
（二）商服用地
达标企业：
续期应缴出让金 =（续期年限 ÷ 40年）× 同地段法定最高年限标定地价 × 建筑面积 × 70%
不达标企业：
续期应缴出让金 =（续期年限 ÷ 40年）× 同地段法定最高年限标定地价 × 建筑面积（无七折）
商服用地与工业用地的区别在于：一是采用标定地价而非基准地价，前者更贴近市场实际价格；二是按建筑面积计算而非土地面积。
举例说明：
假设某企业在广州拥有1万平方米写字楼，标定地价5000元/平方米，申请续期20年，且经认定达标。
按全额计算：20÷40×5000×10000 = 2500万元
按七折计算：2500万 × 70% = 1750万元
实际减免：750万元
四、不予续期的六种情形及法律后果
文件明确列举了六种不予续期的情形，企业应当逐项对照：
出让合同明确约定到期收回的
未完成履约要求的
土地已纳入近期建设计划或因公共利益需要收回的
不符合国土空间规划的
欠缴土地出让金或被认定为土地闲置的
其他法律法规规定不予续期的
法律后果：不予续期的，土地使用年限届满后，由政府无偿收回土地使用权，不动产登记部门注销权证。经催告仍不交还土地的，政府可申请法院强制执行。
一个重要的例外：因纳入近期建设计划而不予续期，但当年暂不实施征收的，企业可申请临时租赁，继续使用一段时间。这为企业的搬迁过渡提供了缓冲。
五、程序要点与实操建议
（一）申请程序
申请人向项目所在地规划和自然资源部门提交书面申请及相关材料。续期方案获批后，需重新签订产业监管协议和土地出让合同（或变更协议），并按约定补缴出让金。未补缴的，续期方案不生效。
（二）三条实操建议
第一，核查出让合同。重点关注两方面：一是到期时间；二是合同中是否存在“到期无偿收回”的特殊约定。如有此类约定，需单独评估法律风险。
第二，评估达标情况。对照《广州市产业用地指南》，测算自身产出率（工业）或投资强度（商服）是否达到标准。如尚未达标，应提前规划提升路径。
第三，把握申请时机。已到期或即将到期的，应在2028年4月15日前完成补申请；年限已过半的，可结合增资扩产等合理事由提前申请，尽早锁定续期条件。
六、小结
广州市此次出台的《指导意见》，在工商业用地续期问题上给出了迄今最为系统的制度安排。核心利好可归纳为四点：
• 绝大多数情况下可续期，负面清单外的企业原则上应予续期
• 达标企业享受七折出让金优惠，减免幅度显著
• 不达标企业仍可续期，但年限缩短、方式变为租赁、无折扣
• 过期两年内仍可补申请，但逾期时间计入续期年限
各位“地主”应根据自身土地的使用年限、产业类型、产出达标情况，尽早定制续期方案。
